Możliwość zawierania umów przez organy administracji w przypadkach realizacji uprawnień właścicieli lasów w zakresie pokrycia kosztów zagospodarowania i ochrony związanych z odnowieniem lub przebudową drzewostanu zniszczonego w wyniku klęski żywiołowej 

Z pewnością z treści art. 12 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. tj. z 2015, poz. 2100 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o lasach)  nie należy wywodzić obowiązku właściciela lasu do dokonywania działań, które to prowadziłyby do odnowienia lub przebudowy drzewostanu, a tym bardziej z przepisu tego nie wynika, iż takie zachowanie właścicieli lasów stanowi przesłankę do uzyskania środków na pokrycie przedmiotowych kosztów. 

Jednocześnie zauważyć należy, że powstała praktyka orzecznicza samorządowych kolegiów odwoławczych (dalej zwane SKO), zgodnie z którą posłużenie się przez ustawodawcę w art. 12 ust. 1 ustawy o lasach pojęciem budżetu państwa oznacza jedynie tyle, że środki na zagospodarowanie i ochronę, związane z odnowieniem lub przebudową drzewostanu pochodzą z budżetu państwa, a to znaczy, że Starosta w przypadku lasów prywatnych musi dysponować możliwością wygospodarowania środków na realizację kosztów wynikających z art. 12 ustawy o lasach. Z uwagi na to, w opinii Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, brak jest zasadności w uwzględnieniu możliwości zastosowania instytucji prawa cywilnego uregulowanej w art. 393 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. tj. z 2014 poz. 121 z późn. zm.) (por. decyzja SKO w Białymstoku z dnia 16 września 2016, znak sprawy AŚ.6164.9.1.2016). 

Nie można zgodzić się z powoływanym wyżej stanowiskiem, a wskazywaną interpretację obowiązujących norm prawa należy uznać za błędną. Jednocześnie wypada zauważyć, że SKO stwierdziło, iż w myśl art. 12 ust. 1 starosta winien, w ramach realizowanych przez siebie obowiązków zapewnić możliwość i dołożyć wszelkiej staranności, aby dysponować środkami z budżetu państwa na pokrycie kosztów zagospodarowania i ochrony, związanych z odnowieniem lub przebudową drzewostanu zniszczonego w wyniku klęski żywiołowej. Wynika to z faktu, że starosta, zgodnie z przywołanym przepisem, wykonuje te czynności jako realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Interpretację SKO pojęcia „budżet państwa” zawartego art. 12 ustawy o lasach należy uznać za trafną. Treść art. 12 ust. 1 ustawy o lasach należy rozumieć w taki sposób, że z budżetu państwa finansuje się nie wszystkie koszty związane z uprawami leśnymi, lecz tylko koszty zagospodarowania i ochrony związane z odnowieniem lub przebudową drzewostanu zniszczonego w wyniku klęski żywiołowej. Jednakże z brzmienia  tego przepisu nie wynika, jakoby koszty te najpierw musiały być pokryte przez właściciela lasu.

Jednocześnie SKO stoi na stanowisku, że z uwagi na obowiązek starosty dołożenia wszelkiej staranności, aby dysponować środkami z budżetu państwa w celu finansowania kosztów zagospodarowania i ochrony związanych z odnowieniem lub przebudową drzewostanu zniszczonego w wyniku klęski żywiołowej brak jest zasadności w uwzględnieniu możliwości zastosowania instytucji prawa cywilnego uregulowanej w art. 393 ustawy Kodeks cywilny. SKO podkreśliło, iż są to instrumenty prawa cywilnego, zaś ustawodawca uregulował kwestie zawarte w art. 12 ustawy o lasach korzystając z narzędzi  właściwych prawu administracyjnemu. (por. powoływana decyzja SKO w Białymstoku z dnia 16 września 2016r.)

Wskazywanego stanowiska nie można uznać za trafne. Administracyjny tryb postępowania nie wyłącza działania administracji publicznej w formach dla niej przewidzianych tj. np. czynności cywilnoprawnych, w celu osiągnięcia zamierzonego rezultatu. Jedną z form działania administracji publicznej jest zawieranie umów regulowanych przepisami prawa cywilnego. Z reguły ma to miejsce wówczas, gdy organy administracji dokonują działań związanych ze świadczeniami na rzecz społeczeństwa. Działania administracji publicznej charakterystyczne dla prawa cywilnego pozwalają niekiedy administracji spełniać jej rolę świadczącą. Swoistość umowy, jako formy działania administracji, wynika stąd, że organ administracji używa umowy jako prawnej formy działania w celu wykonania swoich zadań (…).(por. Ochendowski E., Prawo Administracyjne, część ogólna, Wydawca Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa, Toruń 2002).

Starosta działając w ramach swoich kompetencji, jako organ ochrony środowiska (art. 376 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz.U. tj. z 2016 poz. 672 z późn. zm.), wykonuje zadania z zakresu ochrony środowiska, a więc realizuje tym samym cel publiczny, jakim jest ochrona środowiska. W tym kontekście należy odnieść się do norm konstytucyjnych tj. do art. 74 ust. 4 Konstytucji RP z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.), który stanowi, że „władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska” (konstytucyjna norma zadaniowa). W ramach obowiązku wspierania obywateli mieści się także obowiązek wspierania finansowego, a w szczególności zapewniania środków finansowych w budżetach oraz stawiania tych środków do dyspozycji obywateli (L. Garlicki, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, komentarz do art. 74, s. 4). Warto nadmienić, że czym innym jest posiadanie środków w dyspozycji organu administracji, a czym innym pozostawianie tych środków do dyspozycji obywateli. Takie rozumienie wsparcia obywateli przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony i poprawy środowiska tworzy po stronie organów administracji publicznej zobowiązanie do tego, aby podejmowali oni działania sprzyjające obywatelom, uwzględniające ich rzeczywiste potrzeby. Normy zadaniowe określają treść administracji przez bezpośrednie odniesienie do wartości uznanych przez Prawodawcę, które przyjmuje postać nałożonego na organ administracji publicznej normatywnego obowiązku działania nakierowanego na realizację jakiejś wartości i nie jest związane z pojawieniem się konkretnego stanu faktycznego. W literaturze prawa administracyjnego wskazuje się, że zadania są działaniami o charakterze celowym. (Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska, Prawo Administracyjne, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999 r., Wyd. II zmienione.)

Przepis art. 12 ustawy o lasach ustanawia kompetencję organu administracji do wydawania na gruncie konkretnego stanu faktycznego rozstrzygnięcia, co do przyznania środków, jednakże nie narzuca on formy, w jakiej środki te mogą być przekazane dla wnioskodawcy. Tym samym nie można wykluczyć możliwości zastosowania przepisów Kodeksu cywilnego, i obowiązującej na jego gruncie zasady swobody umów, w celu wykreowania takich stosunków prawnych, które uczyniłyby możliwym pokrycie przedmiotowych kosztów, a tym samym realizację przez Starostę celu publicznego, jakim jest ochrona środowiska.

Martyna Kropiewnicka